CONFLITS D'INTERETS DANS LA VIE PUBLIQUE la suite

PREMIERE PARTIE

ENJEUX ET CHAMP DE LA REFLEXION

La prévention des conflits d’intérêts répond avant tout à une exigence sociale, politique et philosophique fondamentale de renforcement de la confiance des citoyens dans leurs gouvernants et dans tous ceux qui concourent à l’exercice de l’action publique. Cette exigence s’exprime dès 1789 dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, aux termes duquel « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Toutefois, la notion de « conflit d’intérêts », traduction relativement récente de cette exigence, ne fait l’objet d’aucune définition à la fois unique et partagée à l’échelle internationale, et elle n’est pas utilisée en tant que telle en droit français. Pour autant, la réalité à laquelle elle renvoie est prise en compte de longue date dans notre droit, notamment sous l’angle de la « prise illégale d’intérêts ». Il faut donc revenir aux principes et aux exigences qui fondent une telle politique de prévention  pour dégager une définition pertinente et opérationnelle des conflits d’intérêts, dont la prévention doit notamment concerner les personnes exerçant des responsabilités publiques particulières : membres du Gouvernement, collaborateurs de cabinets, dirigeants d’entreprises publiques, et fonctionnaires exerçant les plus hautes responsabilités.

I. LES EXIGENCES DE LA PREVENTION DES CONFLITS D’INTERETS : UN JUSTE EQUILIBRE ENTRE TRANSPARENCE, CONFIANCE ET RESPONSABILITE

La confiance du citoyen dans l’Etat est au fondement du contrat social et de la démocratie, en ce qu’elle est au cœur de la relation entre souveraineté populaire et représentation. Parce qu’il confie la gestion et l’exécution de l’action publique aux gouvernants et à l’administration, et parce que ceux-ci agissent en son nom, le citoyen est en droit d’exiger de toute personne qui concourt à ces missions une réelle exemplarité.

Pour perdurer et prospérer, cette relation de confiance implique le respect constant de valeurs fondamentales : la probité, l’impartialité et la responsabilité, qu’elles soient personnelles ou institutionnelles. Ces valeurs sont d’ores et déjà celles qui guident l’action publique à tous les niveaux : la France est dotée d’une fonction publique de grande qualité, profondément attachée au service de l’intérêt général, et l’existence d’une fonction publique de carrière, recrutée essentiellement par concours, constitue pour l’administration une protection « structurelle » contre les risques de conflits entre l’intérêt public et des intérêts personnels. Parce qu’elle limite les passages entre les secteurs public et privé, elle réduit aussi certaines hypothèses de conflit d’intérêts. Implicitement partagées, de telles valeurs sont parfois regardées comme définitivement acquises, voire indissociables d’un système de pensée fondé sur l’intérêt général. Pourtant, les attentes démocratiques contemporaines font apparaître que cette adhésion implicite ne suffit plus : non seulement ces valeurs ne sont pas suffisamment affirmées, mais leur simple explicitation ne suffit pas à prévenir tous les risques et les soupçons de conflits entre l’intérêt public et l’intérêt personnel des personnes concernées, faute notamment d’une information suffisante de celles-ci. A l’heure de la transparence administrative, l’acteur public doit veiller autant à prévenir les situations effectives de conflit d’intérêts que les apparences qui pourraient susciter le doute ou le soupçon dans un esprit raisonnable.

L’objectif  d’une politique de prévention des conflits d’intérêts est donc triple : il s’agit d’assurer la confiance mutuelle entre les citoyens et les agents qui incarnent l’autorité ou le service publics, de sécuriser l’action publique et ceux qui y participent en protégeant ces derniers contre les risques de conflits ou de soupçons de conflits d’intérêts et, par suite, de préserver la réputation de la puissance publique, élément de confiance et de compétitivité sur la scène internationale.

Pourtant, une telle exigence ne va pas sans risques : il faut tout d’abord se garder d’une conception de la prévention et de la probité qui, de vertueuse, deviendrait suspicieuse ou excessivement intrusive. La relation de confiance qui unit les citoyens à leurs gouvernants et à leurs administrations ne peut qu’être réciproque, et il serait dommageable qu’au nom d’une quête abusive de la vertu, la suspicion des uns ait pour corollaire la crainte permanente des autres. Entendus trop largement, les conflits d’intérêts potentiels peuvent en effet être sous-jacents à de nombreux choix, alternatives ou décisions : toute personne se définit par des origines, des orientations politiques, philosophiques, sexuelles ou religieuses, une histoire, des attachements qui ne peuvent être constamment opposés à sa mission ou à ses choix. De même, toute personne participant à une mission publique appartient à de vastes catégories de citoyens susceptibles de bénéficier d’un dispositif dont elle peut être amenée à connaître : le ministre chargé de l’économie et des finances comme les fonctionnaires de son ministère sont évidemment des contribuables, tout comme le ministre en charge des affaires familiales et les agents des caisses d’allocations familiales ont une vie de famille susceptible d’ouvrir droit à la perception d’allocations. Ce n’est pas parce qu’une décision publique peut avoir une incidence sur un intérêt personnel de celui qui la prend qu’existe nécessairement un conflit d’intérêts. Pour que naisse une telle situation, il faut que l’intérêt personnel de l’acteur public soit effectivement susceptible d’influencer ou de paraître influencer ses décisions. La prévention des conflits d’intérêts suppose donc une certaine « intensité » des intérêts en question, une « consistance » et une pertinence susceptibles de faire naître un doute raisonnable sur l’impartialité de l’agent.

Elle implique également, pour les mêmes raisons, de ne pas donner libre cours à une intrusion excessive dans la vie privée des personnes concernées et de faire un juste départ entre la prévention des conflits d’intérêts et le respect de la vie privée. Les informations qui pourraient être collectées ou révélées dans le cadre d’une démarche de prévention ne doivent pas être utilisées à d’autres fins que celle-ci : si la transparence est une condition de la prévention, elle ne doit pas se transformer en voyeurisme ou scrutation permanente des personnes concernées.

Il apparaît de même illusoire d’entendre régir a priori toutes les situations de prévention des conflits d’intérêts par le droit. Ainsi que le relève l’OCDE dans son rapport de 2005, « il est matériellement impossible de définir à l’avance toutes les formes envisageables de conflits d’intérêts pour n’avoir ensuite qu’à les interdire »2  La probité et l’impartialité peuvent certes s’appuyer sur des dispositifs normatifs, être renforcées par des prescriptions spécifiques, mais elles relèvent aussi de la conscience individuelle et collective, ce qui suppose la plus large diffusion d’une véritable culture de la déontologie. La diversité des situations appelle ainsi l’affirmation de principes cardinaux et de cadres de référence, qui permettent la prévention et la résolution des situations de conflit et, plus largement, la régulation de cette politique. En d’autres termes, il n’existe pas de « recette » pour prémunir avec certitude tout acteur public d’un risque de conflit d’intérêts : c’est un objectif vers lequel tous les pays comparables au nôtre tendent et que la France a poursuivi.

Enfin, les valeurs de probité et d’impartialité sont indissociables d’une plus grande affirmation de la responsabilité des personnes qui concourent à l’exercice d’une mission publique, que ce soit sur un plan individuel ou organisationnel. A cet égard, la responsabilité managériale, renforcée par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, doit non seulement tendre à l’efficacité de l’action publique, mais aussi inclure une dimension déontologique affirmée. En outre, le respect de ces valeurs ne doit pas être apprécié à la seule aune de la prévention des conflits d’intérêts. 

Si de tels conflits constituent l’atteinte la plus évidente à ces valeurs, celles-ci impliquent également, au-delà du thème central de ce rapport, des règles de comportement qui participent de la moralisation de la vie publique et que la Commission a entrepris d’examiner.

Il s’agit donc d’identifier, en amont de l’action publique, les éventuels risques et menaces de conflits d’intérêts qui pèsent sur ceux qui y participent, pour adopter les mesures correctrices nécessaires. L’affirmation d’exigences déontologiques élevées doit ainsi permettre de sensibiliser pour prévenir et de prévenir pour sécuriser l’action des acteurs publics, ainsi que, le cas échéant, pour sanctionner dans la clarté les abus et les dérives. La prévention des conflits d’intérêts doit reposer sur un juste équilibre entre une transparence respectueuse de la vie privée, une confiance renouvelée dans les acteurs publics et une responsabilité renforcée de ceux-ci. Cette politique doit donc être conçue selon une vision globale, cohérente et équilibrée de la prévention, du traitement et, le cas échéant, de la répression des situations de conflits d’intérêts avérées.

C’est au regard de ces principes que la Commission a élaboré une définition opérationnelle des conflits d’intérêts, inspirée notamment par les définitions proposées par les institutions internationales qui ont travaillé sur le sujet.

A suivre…

Il y a hélas déjà dans ce préambule beaucoup de grain à moudre...

Mussipontaines et mussipontains